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Informationen zum Handel mit CO2-Emissionszertifikaten

Klimapolitische Ziele und internationale Abkommen

Der CO2-Emissionshandel geht auf das sogenannte „Kyoto-Protokoll“ aus dem Jahre 1997 zurück. In diesem internationalen Klimaschutzabkommen verpflichteten sich 39 Industriestaaten, die sogenannten „Annex-B-Staaten“, ihren Ausstoß von Treibhausgasen, wie z. B. Kohlendioxid (CO2), während der Jahre 2008 bis 2012, der sogenannten ersten Verpflichtungsperiode, um mindestens 5 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken. Deutschland und die EU wollten bei diesem Prozess beispielhaft vorangehen und übernahmen deutlich größere Reduktionsverpflichtungen: Die EU verpflichtete sich zu einer Verringerung ihrer durchschnittlichen CO2-Emissionen um 8 Prozent und Deutschland übernahm im EU-Burden-Sharing der damals noch 15 Mitgliedstaaten sogar eine Reduktionsverpflichtung von 21 Prozent.

Das Kyoto-Protokoll hatte ursprünglich eine Laufzeit von 2005 bis 2012. Auf der 18. UN-Klimakonferenz in Doha (Katar) einigten sich die Vertragspartner auf eine Verlängerung („Kyoto II“) bis 2020. Dabei verpflichteten sich die „Annex B-Staaten“, ihre CO2-Emissionen um 18 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren. Die EU hat sich erneut zu größeren Reduktionen verpflichtet. Diesmal zu einer Verringerung von 20 Prozent. Deutschland will seine CO2-Emissionen sogar um 40 Prozent senken. Allerdings hatten bis März 2017 lediglich 75 der erforderlichen 144 Kyoto-Mitgliedsstaaten die Doha-Änderungen ratifiziert, so dass diese bis heute nicht in Kraft sind.

An das Kyoto-Protokoll knüpft deshalb inzwischen die zweite große internationale Klimaschutzvereinbarung an, das Übereinkommen von Paris (französisch „Accord de Paris“, englisch „Paris Agreement“), welches Ende 2016 in Kraft trat und ab 2020 wirksam werden soll.

Im Paris-Übereinkommen haben sich 197 Mitgliedsstaaten darauf geeinigt, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 °C – möglichst unter 1,5 °C – im Vergleich zur vorindustriellen Zeit zu begrenzen. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen weltweit die jährlichen CO2-Emissionen ab 2020 pro Jahrzehnt halbiert werden und ab ca. 2050 sogar ins Negative gehen, d. h. CO2 soll aus der Atmosphäre entfernt werden. Gemäß Übereinkommen müssen alle Mitgliedsstaaten Klimaschutzpläne (NDCs) einreichen und entsprechende Maßnahmen umsetzen. Den einzelnen Staaten ist es dabei selbst überlassen, wie sie ihre individuellen Ziele erreichen wollen. Hier setzt auch die Kritik am Paris-Übereinkommen an: Es fehlt an verpflichtenden Maßnahmen in Ergänzung zur bloßen Willensbekundung. Bisher haben lediglich 147 Staaten ihre NDCs gemeldet und nur 58 haben entsprechende Maßnahmen in ihrer nationalen Gesetzgebung oder Politik verankert. Davon befinden sich gerade einmal 17 Länder in Übereinstimmung mit ihren selbstgesetzten Zielen, wie die Studie „Aligning national and international climate targets“ der London School of Economics and Political Science festgestellt hat. Die bisher eingereichten Maßnahmenpläne würden deshalb zu einer Erderwärmung deutlich über 2 °C führen. Bei späteren Verhandlungen sollen daher die Reduktionszusagen angehoben werden. Hierfür wurde der sogenannte „Hebemechanismus“ kreiert: Beginnend mit 2018 werden alle fünf Jahre die eingereichten Klima- und Maßnahmenpläne der Länder bilanziert und die Staaten ggf. zu stärkerem Engagement aufgerufen.

Weitere Beschlüsse von Paris sind ein gemeinschaftlicher Klimafonds mit Einzahlungen von anfangs jährlich 100 Milliarden US-Dollar zur Unterstützung von Schwellenländern bei ihren Bemühungen. Außerdem soll mit verschiedensten Maßnahmen die direkte Klimaresistenz betroffener Staaten verbessert werden. Die Verbesserung des Pariser Übereinkommens im Vergleich zum Kyoto-Protokoll von 1997 ist die Einbeziehung auch der großen Emittenten aus den Schwellenländern (China, Indien, Russland). Als bisher einziges Land sind die USA mit der Begründung der Ungerechtigkeit des Übereinkommens gegenüber den USA wieder ausgetreten. Dieser Austritt stellt aufgrund mehrerer Konsequenzen einen schweren Rückschlag dar: Die CO2-Emissionen der USA sind die zweitgrößten weltweit (16 Prozent) und deren Reduktion muss von den verbliebenen Staaten getragen werden. Dazu steigt der Anreiz des Austritts für Regierungen anderer Nationen, vor allem der Schwellenländer. So hat der neue Präsident Brasiliens bereits den Austritt angekündigt.

Funktionsweise des CO2-Emissionshandels

Als wichtigstes Instrument zur Erreichung der Reduktionsziele hat die EU ein Handelssystem für CO2-Emissionszertifikate (EU-ETS) entwickelt, an dem bestimmte Unternehmen der energieintensivsten Sektoren teilnehmen müssen. Dabei wird nach dem Prinzip des „cap-and-trade“ eine zuvor festgelegte Höchstmenge an CO2-Emissionen in Form von handelbaren Zertifikaten an die Emittenten verteilt bzw. versteigert. Nach der „Testperiode" (2005 – 2007) und der „Kyoto-Periode“ (2008 – 2012) wird das EU-ETS auch nach dem Ende der Laufzeit des ursprünglichen Kyoto-Protokolls fortgeführt. Gegenwärtig befindet es sich in der dritten Handelsperiode (2013 – 2020). Die Vorbereitungen für die Folgeperiode sind bereits angelaufen.

Anders als bei den klassischen Instrumenten der Umweltpolitik (wie z.B. Auflagen und Abgaben) wird mit dem CO2-Emissionshandel ein ökologisch zielgenaues und ökonomisch effizientes Instrument der Mengensteuerung eingesetzt. Der CO2-Emissionshandel hat somit zwei ausschlaggebende Vorteile: Die CO2-Reduktion wird exakt vorgegeben und genau kontrolliert und die Kosten pro vermiedener Tonne CO2 sind am niedrigsten im Vergleich zu allen anderen Klimaschutzinstrumenten.

Den CO2-Emittenten wird mit diesem Instrument eine größtmögliche Flexibilität bezüglich der für die Zielerreichung zu ergreifenden Maßnahmen eingeräumt. Anstatt selbst CO2-Emissionsminderungen an den eigenen Anlagen zu realisieren, besteht für sie die Möglichkeit, auf einem Markt für CO2-Emissionsrechte (Zertifikate) gewissermaßen „fremde“ Klimaschutzleistungen einzukaufen. Diese „make-or-buy“-Entscheidung hängt wesentlich von den Marktpreisen für CO2-Zertifikate und den Kosten für CO2-Vermeidungstechnologien ab. Damit gewährleistet der CO2-Emissionshandel, dass finanzielle Ressourcen dort für den Klimaschutz eingesetzt werden, wo sie die größtmöglichen Effekte erzielen. Volkswirtschaftlich gesehen kommt also mit dem CO2-Emissionshandel ein kosteneffizientes Instrument zum Einsatz, das sowohl eine exakte Zielerreichung garantiert, als auch Anreize für Investitionen schafft und dabei auch noch neue Märkte für Händler von CO2-Emissionsrechten, Sachverständige und weitere Dienstleister eröffnet. Dabei gilt: Je höher der Preis der Zertifikate, desto größer ist der Innovationsdruck auf Unternehmen. Andererseits bedeutet ein niedriger Preis, dass bestehende kostengünstige Vermeidungsmöglichkeiten realisiert werden. Für den Erfolg des gesetzten Reduktionsziels ist der Preis der Zertifikate somit gleichgültig.

CO2-Emissionshandel in Deutschland

Grundlage für das EU-ETS ist die EU-Emissionshandels-Richtlinie (EHRL), die mit dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) in deutsches Recht umgesetzt wurde. Zusammen mit weiteren Rechtsvorschriften ist das TEHG damit die nationale gesetzliche Grundlage für die Teilnahme deutscher Unternehmen am EU-ETS. Das TEHG bestimmt u.a. die Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (DEHSt) als die zuständige nationale Stelle für den CO2-Emissionshandel. Auf der Webseite der DEHSt finden sich umfangreiche Informationen, Links und Downloads zum CO2-Emissionshandel, inklusive der relevanten Gesetze und Verordnungen. Im Saarland fallen 24 ansässige Unternehmen mit insgesamt 41 Anlagen unter den Emissionszertifikatshandel (Stand 2018).

Stand der CO2-Emissionsreduktion

Im Gegensatz zu den meisten anderen Ländern haben Deutschland und die EU ihre Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll nicht nur erfüllt, sondern sogar deutlich übererfüllt. Nach Berechnungen der EU-Umweltagentur erreichten die damaligen 15 EU-Länder im Zeitraum 2008 bis 2012 eine durchschnittliche Verringerung ihrer CO2-Emissionen um 12,2 Prozent gegenüber 1990. Für Deutschland steht sogar eine Reduktion von 23.6 Prozent zu Buche.

Der weltweite CO2-Ausstoß hat sich während der Laufzeit des Kyoto-Protokolls allerdings in die Gegenrichtung entwickelt und kräftig erhöht. Das macht deutlich, dass die klimapolitische Vorreiterrolle Deutschlands und der EU international bislang weitgehend wirkungslos geblieben ist. Im Jahr 2013 hatte die gesamte EU nur noch einen Anteil von 10,5 Prozent an den globalen CO2-Emissionen – 29,1 Prozent entfielen auf China und 15 Prozent auf die USA. Nach dem Ausstieg von Kanada, Russland, Japan und Neuseeland aus den Kyoto-Verpflichtungen, haben die Teilnehmerstaaten der zweiten Verpflichtungsperiode (Australien, die EU-Länder sowie weitere europäische Staaten) nur noch einen Anteil von ca. 13 Prozent des weltweiten CO2-Ausstoßes.

Kritik des CO2-Emissionshandelssystems

Größter Kritikpunkt am EU-ETS ist die Festlegung des Caps, also des Mengenziels für die betroffenen Sektoren, also wie viel CO2 allein mit diesem Instrument vermieden werden soll. Dieser lässt Emissionen von Treibhausgasen aus anderen Quellen grundsätzlich unberücksichtigt, was zu Folge hat, dass „nur“ rund 45 Prozent der gesamten Treibhausgasemissionen der EU mit dem ETS erfasst werden. Ferner wird die Menge der ausgegebenen Zertifikate kritisiert. Diese sei zu hoch und würde deshalb zu einem zu niedrigen Zertifikatepreis führen, wodurch wiederum nicht genügend Anreiz für Vermeidungsinvestitionen bestände. In dem Mengensteuerungssystem des EU-ETS ist der Zertifikatepreis jedoch keine Zielgröße. Dies sind allein die Zertifikatemenge und deren Entwicklung im Zeitablauf. Beide Zielgrößen resultieren aus den klimapolitischen Entscheidungen der EU und ein niedriger Zertifikatepreis ist mithin ein Indiz für eine Zielerreichung zu niedrigen volkswirtschaftlichen Kosten, also für einen effizienten Instrumenteneinsatz.

Ein weiterer Kritikpunkt ist das Ausgabeverfahren der Zertifikate. Durch die kostenlose Zuteilung erhielten die am System beteiligten Unternehmen faktisch einen Bestand an „Produktionsfaktoren“, die sie für die Herstellung ihrer Produkte einsetzen oder verkaufen konnten. Dadurch entstanden sogenannte „Windfall Profits“. Um diesem Phänomen vorzubeugen, wurden Zertifikate vermehrt durch Auktionen ausgegeben, welche die Form der kostenlosen Verteilung aber nicht vollständig ersetzt haben.

Die Kritik, dass es durch das EU-ETS zur Verlagerung von CO2-intensiven Produktionen ins Nicht-EU-Ausland kommen könne, ist zwar einleuchtend, aber kein Spezifikum des EU-ETS an sich, sondern resultiert aus der Tatsache, dass es im Nicht-EU-Ausland keine äquivalenten CO2-Reduktionspolitiken für die betroffenen Branchen (Stichwort „Carbon-Leakage-Liste“) und somit einen Wettbewerbsnachteil zur Nicht-EU-Konkurrenz gibt. Um diesen zu kompensieren, werden deshalb den betroffenen Branchen weiterhin kostenlose Zertifikate zugeteilt, die aber ebenfalls einem zeitlichen Reduktionspfad unterliegen.

Ausblick

Zum Emissionshandel diskutierte Alternativen oder Ergänzungen sind bspw. eine CO2-Steuer auf alle Emittenten. Damit träte jedoch zum System der exakten und effizienten Mengensteuerung ein System der Anreizsetzung über eine staatlich induzierte Verteuerung von CO2-Emissionen hinzu. Dieses System beinhaltet jedoch grundsätzlich das Problem einer möglichen Unter- oder Übererreichung eines klimapolitisch erforderlichen Emissionsniveaus. Es ist per se nicht zielgenau. Zudem ist das Kriterium der Kosteneffizienz nicht mehr gewährleistet, denn dieses wird nur mit dem Emissionshandel erreicht und ist neben der exakten Einhaltung der Mengenvorgabe entscheidend für die Bekämpfung des Klimawandels.

Die wichtigsten Maßnahmen zur Fortentwicklung des Emissionshandels sind neben einer Reduzierung der Zertifikate die Implementierung geeigneter Klimaschutz-Instrumente in den Sektoren, die bislang nicht in das EU-ETS einbezogen sind. Ob eine Einführung des Emissionshandelssystems in die Bereiche Verkehr, Wärmeproduktion (für Wohnungen und Gewerbe) sowie Landwirtschaft möglich ist, ist Gegenstand der politischen Diskussion. Diese Bereiche in die CO2-Vermeidungsanstrengungen mit einzubinden ist jedoch notwendig, wenn die Ziele des Pariser Übereinkommens erreicht werden sollen.

Festzuhalten bleibt, dass die globalen CO2-Emissionen schneller steigen als Deutschland und Europa ihre CO2-Emissionen senken. Kritische Stimmen weisen deshalb immer wieder darauf hin, dass gerade der deutsche Beitrag zur CO2-Vermeidung wirkungslos und zu teuer erkauft ist. Hauptgrund dafür: Der bisherige Instrumentenmix ist unsystematisch, zu bürokratisch und nutzt internationale Effizienzpotenziale zu wenig. Er wird letztlich den Anforderungen an eine effiziente Klimapolitik nicht gerecht. Dies ist das Ergebnis eines Gutachtens des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) Köln in Auftrag der IHK-Organisation, das die bisherige Klimapolitik auf Kosten, Bürokratieaufwand und Effizienzreserven hin untersucht und auf dieser Basis „Grundzüge einer effizienten Klimapolitik“ formuliert hat.