Föderalismusreform statt Länderneugliederung

Das Thema Neugliederung der Bundesländer ist in den vergangenen Wochen erneut zum Gegenstand politischer Debatten geworden und erfreut sich auch in der öffentlichen Diskussion großer Beliebtheit. Konkret und kontrovers wird hierzulande insbesondere der Vorschlag von Ministerpräsident Beck diskutiert, das Saarland mit Rheinland-Pfalz zu verschmelzen.

Aus der Sicht der IHK führt das Thema Länderneugliederung in die Irre oder zumindest an den eigentlichen Problemen vorbei. Denn grundsätzlich gilt: Nicht die Größe der Länder entscheidet über deren wirtschaftlichen Erfolg, sondern die Qualität der Politik. Und: Alle Erfahrung lehrt, dass größere politische Einheiten keineswegs eine bessere und erfolgreichere Politik machen als kleinere. In den USA etwa werden die vielen kleinen Bundesstaaten mindestens ebenso effizient und erfolgreich regiert wie die großen. Dies obwohl es dort keinen horizontalen Finanzausgleich gibt.

In Deutschland haben die Bundesländer leider nur einen eng begrenzten Spielraum für eigenständiges Handeln und praktisch keine eigenen Finanzquellen. Einen schöpferischen Wettbewerb um die besseren politischen Konzepte gibt es praktisch nicht. Weitaus wichtiger als eine Neugliederung der Bundesländer wäre deshalb eine grundlegende Reform unserer föderalen Staatsordnung. Diese ist heute geprägt durch die innige Vermengung von Bundes- und Länderkompetenzen, die die Reformfähigkeit Deutschlands gravierend beeinträchtigt. Wir brauchen deshalb eine Reform unserer föderalen Ordnung, die dem Bund und den Ländern wieder klar voneinander abgegrenzte Aufgaben, Entscheidungsbefugnisse und Finanzkompetenzen zuweist und auf Länderebene einen vitalen Wettbewerb in Gang setzt. Ein in diesem Sinne verstandener Wettbewerbsföderalismus würde eine ausgezeichnete Chance bieten, Deutschland im internationalen Standortwettbewerb wieder in eine Spitzenposition zu bringen. Und: Es würde deutlich machen, dass die kleinen Länder im Wettbewerb mit den großen durchaus mithalten können.

Nachfolgend die aus IHK-Sicht wichtigsten Argumente zu beiden Themenkomplexen.

I. Geringer Spielraum für Synergien, aber beträchtliche praktische Probleme

Klar sein muss zunächst, dass eine Verschmelzung von Rheinland-Pfalz mit dem Saarland im Hinblick auf die Finanzkraft, die wesentlich durch die wirtschaftliche Stärke eines Landes bestimmt wird, nichts bewirken würde. Die Finanzkraft des neuen Landes entspräche ziemlich genau dem gewogenen Durchschnitt der Finanzkraft beider Länder. Das neue Land würde gemessen an Steuerkraft und Staatsverschuldung im hinteren Drittel der westdeutschen Bundesländer rangieren.

Im Gegenteil: Die Verschmelzung beider Länder würde für eine längere Übergangsphase einen beträchtlichen organisatorischen Aufwand mit sich bringen. Um die theoretisch möglichen Synergien faktisch zu nutzen, müssten Ministerien, Behörden und Parlamente jeweils miteinander verschmolzen werden. Dies hätte ein erhebliches Maß an Organisationsunruhe zur Folge und würde bei den betroffenen Mitarbeitern viel Arbeitszeit binden.

Zugleich wäre der gesetzliche Rahmen für alle Politikbereiche, die in die Länderkompetenz fallen, zu harmonisieren. Bei jedem einzelnen Gesetz wäre zu entscheiden, welches der bestehenden Ländergesetze übernommen oder welche Mischung aus beiden angestrebt wird. Gleiches wäre bei Verordnungen und Verwaltungsvorschriften erforderlich. Diese Integrationsaufgabe wäre im Ergebnis so gewaltig, dass sie die Lösung der dringenden Zukunftsprobleme auf längere Zeit überlagern und im Ergebnis wohl auch beeinträchtigen würde. Es würde lange dauern, bis mögliche Vorteile einer Verschmelzung diesen Nachteil kompensieren könnten.

Doch ist das Thema „Neugliederung“ von grundsätzlicher Bedeutung und soll im folgenden auch so beleuchtet werden.

II. Größe entscheidet nicht über Effizienz

Vorschläge zur Länderneugliederung gehen implizit von der Annahme aus, dass sich die Effizienz der Verwaltung und die ökonomischen Erfolgsaussichten mit der Größe eines Landes verbessern. Diese Annahme lässt sich empirisch jedoch in keinster Weise bestätigen:

• Beispiel USA: Dort ist die Einwohnerzahl etwa dreimal so hoch wie in Deutschland, die Zahl der föderalen Einheiten (Bundesstaaten) ebenso. Die Größenspreizung ist indes erheblich größer als in Deutschland. Kalifornien ist 70 Mal so groß wie Wyoming, Nordrhein-Westfalen nur knapp 26 Mal so groß wie Bremen. Bundesstaaten wie Alaska, North Dakota, Wyoming oder Vermont sind deutlich bevölkerungsärmer als das kleinste deutsche Land Bremen und erst recht als das Saarland. Festzuhalten ist: In den USA gibt es keinerlei Korrelation zwischen der Größe und dem wirtschaftlichen Erfolg der Bundesstaaten. Dies obwohl es im Gegensatz zu Deutschland keinerlei horizontalen Finanzausgleich gibt.
  
• Auch auf der Ebene der Nationalstaaten gibt es keinerlei Korrelation zwischen Größe und wirtschaftlichem Erfolg. Würde Größe die entscheidende Rolle spielen, dann müssten sich Deutschland und Frankreich in Europa weitaus besser entwickeln als Luxemburg, die Schweiz, Österreich, Irland, Dänemark oder Norwegen. Dies ist bekanntlich nicht der Fall ist.
  
• Gleiches gilt für die kommunale Ebene: Größere Städte und Gemeinden werden keineswegs effizienter verwaltet und sind auch nicht ökonomisch erfolgreicher als die kleineren. Die Frage, ob Saarbrücken effizienter regiert und verwaltet wird als deutlich kleinere Gemeinden wie etwa Eppelborn oder Illingen mag ein jeder für sich beantworten.
  
• Beispiel Unternehmen: Was beim Staat die Kosten für politische Führung und Verwaltung sind, sind bei den Unternehmen die Kosten für Unternehmensführung, Management und Marketing. Auch hier lassen sich Größenvorteile theoretisch begründen. Doch auch bei den Unternehmen gibt es praktisch keine Korrelation zwischen Unternehmensgröße und Unternehmenserfolg. Auffallend ist vielmehr, dass sich all jene Politiker, die auf Landesebene gravierende Nachteile der Kleinheit ausmachen, in der Wirtschaft ständig die Vorteile der Kleinheit preisen. Kleine und mittlere Unternehmen gelten in der Politik zu Recht als flink, findig und flexibel. Sie behaupten sich deshalb in vielen Marktsegmenten erfolgreich im Wettbewerb mit größeren Unternehmen. Bleibt die Frage: Warum soll auf der Ebene der Bundesländer genau die umgekehrte Logik gelten?

Fazit: Es gibt keinerlei Hinweise darauf, dass die Verschmelzung von Bundesländern zu größeren Einheiten sich positiv auf deren Effizienz und Leistungsfähigkeit auswirken würde.

III. Mehrkosten der Kleinheit lassen sich gering halten

Der Art nach lassen sich die Aufgaben eines Bundeslandes grob gesehen zwei Ebenen zuordnen:

• der Ebene der politischen Führung und
• der operativen Ebene.

Auf der Führungsebene, die im Wesentlichen in der Staatskanzlei und den Ministerien angesiedelt ist, geht es darum, Politik entsprechend den Verantwortungsbereichen der Länder zu entwerfen und in Gesetze, Verordnungen, Förderprogramme u. ä. umzusetzen. Die amtliche Statistik weist für diese Ebene im Saarland rund 1.769 Mitarbeiter aus (2001). Das sind rund 6 v. H. der Beschäftigten des Landes. Hierin enthalten sind auch die 51 Abgeordneten und die Bediensteten des Landtages.

Auf der operativen Ebene geht es darum, „öffentliche Güter“ herzustellen, also für öffentliche Sicherheit zu sorgen, Rechtsschutz zu gewährleisten, Bildungsangebote zu unterbreiten, Infrastrukturen aufzubauen und instand zu halten. Für diese Ebene, der die übrigen 94 v. H. der Landesbediensteten zuzurechnen sind, gilt, dass sich die Kosten für staatliche Leistungen in etwa proportional zur Einwohnerzahl verhalten. Ein Bundesland mit einer Million Einwohnern braucht, um gleiche Versorgungsstandards zu erreichen, nur ein Zehntel soviel Lehrer, Polizisten, Richter und Krankenhausschwestern wie ein Bundesland mit zehn Millionen Einwohnern. In diesen Bereichen entstehen praktisch keine Mehrkosten der Kleinheit.

Solche Mehrkosten fallen, wenn überhaupt, also nur im relativ kleinen Bereich der politischen Führung an. Und auch hier gibt es nicht wenige Bereiche, in denen die Personalstärke ganz entscheidend durch die Größe des Landes bestimmt wird, Bereiche also, in denen ein kleines Land proportional weniger Personal braucht als ein großes. Zwei Beispiele hierzu:

• In den Wirtschaftsministerien der Länder sind viele Mitarbeiter damit beschäftigt, Förderprogramme aller Art abzuwickeln. In aller Regel, so etwa bei den Mittelstandsförderprogrammen, ist die Zahl der Förderfälle und damit der erforderliche Personalaufwand weitgehend proportional zur Einwohnerzahl eines Landes.
• In den Umweltministerien geht es u. a. um die Förderung städtebaulicher Maßnahmen, um Straßen- und Brückenbau, um Bauleitplanung und Raumordnung. Auch für diese Aufgabenbereiche gilt: Je größer ein Land, desto größer der Bedarf an Bauleitplänen, Straßen und Brücken und desto höher auch der Personalbedarf in den zuständigen Referaten.

Der Bereich der politischen Führung, für den sich Nachteile der Kleinheit begründen lassen, ist bei genauerer Betrachtung also deutlich kleiner als der Gesamtbereich „politische Führung“.

Was bleibt ist im Wesentlichen der Bereich der Gesetzgebung. Hier mag man argumentieren, dass ein kleines Bundesland grundsätzlich den gleichen Personalaufwand benötigt wie ein großes Land. Denn der Aufwand, den die Verabschiedung eines neuen oder die Novellierung eines bestehenden Gesetzes erfordert, ist prinzipiell unabhängig von der Größe seines Geltungsbereiches. Doch sei die Frage erlaubt, ob kleine Länder auf allen Gebieten das Rad jeweils neu erfinden müssen? Können sie in der Gesetzgebung nicht stärker noch als bisher mit anderen Ländern kooperieren? Können sie durch engere Kooperationen nicht sehr weitgehend die Nachteile der Kleinheit mindern, ohne die Vorteile der Eigenständigkeit aufzugeben? Können sie nicht auf vielen Gebieten Gesetze, Verordnungen und ähnliches von anderen Ländern übernehmen und dadurch ihre Ministerien klein halten? Können sie infolgedessen nicht mit weniger Ministerien regieren als die großen Länder? Lassen sich auf der Ebene der nachgeordneten Behörden durch länderübergreifende Lösungen nicht zusätzliche Synergien realisieren? Und: Wäre es nicht gar von Vorteil, wenn kleine Länder weniger Verordnungen erlassen und weniger bürokratischen Perfektionismus praktizieren würden als die großen?

Weniger Hierarchieebenen?!

Bedenken wir ferner, dass ein kleines Land mit weniger Hierarchieebenen auskommen kann als ein großes Land – ohne Regierungsbezirke etwa, wie dies im Saarland, in Schleswig-Holstein, in Thüringen, in Brandenburg, in Mecklenburg-Vorpommern und in den Stadtstaaten der Fall ist. Das spart Kosten und ermöglicht transparentere Strukturen. Vielleicht ließen sich durch den Verzicht auch auf die Landkreise weitere Kosteneinsparungen und Effizienzgewinne erreichen.

All dies legt den Schluss nahe, dass die Kostennachteile der Kleinheit im Hinblick auf die Effizienz keine entscheidende Rolle spielen.

IV. Saarland: Eher niedrige Personalkosten

Aufschlussreich ist auch eine vergleichende Betrachtung der Personalstärke im öffentlichen Dienst ( Personal der Länder 2001). Für das Saarland ergibt sich im Vergleich zu den alten Bundesländern folgendes Bild:

• Im relativ kleinen Bereich der politischen Führung weist das Saarland zwar die absolut geringste Zahl der Stellen, aber den mit Abstand höchsten Besatz je Tausend Einwohner auf. Hätte das Saarland die gleiche Besatzziffer wie Bayern (jeweils 0,40), dann läge die Zahl der „Führungsstellen“ nicht bei 1.845, sondern bei unter 500. Das ist eine Differenz von immerhin mehr als 1.200 Stellen, die auf das Konto „Nachteil der Kleinheit“ (oder auf das Konto „ überdimensionierte politische Führung“) geht.

• Nimmt man das gesamte Personal des Landes (28.975), dann errechnet sich ein relativer Überhang des Saarlandes von rund 3.000 Stellen. Hauptgrund hierfür sind jedoch unterschiedliche Schnittstellen zwischen Land und Kommunen (Kommunalisierungsgrad).
• Für die Gesamtzahl der Stellen im öffentlichen Dienst (Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände, Regierungsbezirke, Landkreise) ergibt sich für das Saarland gar ein deutlich unterdurchschnittlicher Besatz. Nur Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Hessen kommen je 1.000 Einwohner mit weniger Mitarbeitern im öffentlichen Dienst aus. Läge das Saarland im Durchschnitt aller alten Länder, dann gäbe es hier 4.800 Staatsdiener mehr.

Zusammengefasst bedeutet dies: Die Stellen, die sich das Saarland im Bereich der politischen Führung mehr leistet als die größeren Länder, spart es in den übrigen Bereichen des öffentlichen Dienstes (einschließlich Gemeinden) mehr als ein. Insgesamt weist das Land im Ländervergleich also relativ schlanke öffentliche Strukturen auf. 4.800 Stellen weniger bedeuten immerhin Minderausgaben beim Personal in Höhe von rund 250 Millionen Euro.

Vorläufiges Fazit: Die Effizienzgewinne durch eine Länderneugliederung wären wohl eher bescheiden; sie wären in jedem Falle ungleich kleiner als die Effizienzgewinne, die sich durch intelligentere Organisationsformen, durch mehr Privatisierung und mehr Deregulierung auf jeder einzelnen Hierarchieebene unseres Staates erzielen ließen. Insofern ist das zu unterstreichen, was der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog 1996 in Düsseldorf gesagt hat:

„Dann gibt es mit schöner Regelmäßigkeit Berechnungen darüber, was man alles an Geld sparen könnte, wenn es nur acht oder neun Bundesländer gäbe. Aber da warne ich Neugierige. Die Zahlen entspringen entweder reiner Phantasie oder sie umfassen gleich auch noch die angeblichen Effekte von Verwaltungsreformen, die man auch ohne Länderneugliederung machen könnte. Natürlich könnte man ein paar Ministergehälter, Staatssekretärsgehälter und die Organisationskosten für ein paar Parlamente einsparen. Wenn das aber alles ist, kann man es auch billiger haben: Durch wirkliche Abschlankung in beiden Bereichen nämlich.“

V. Risiken für das Saarland

Bei Eingliederung in ein größeres Bundesland hätte das Saarland gegenüber dem Status quo mit einer Reihe von Nachteilen und Risiken zu rechnen:

• Als Teil eines größeren Bundeslandes hätte es weitaus geringere Möglichkeiten, regionale Interessen in Bonn und Brüssel zu vertreten und durchzusetzen.
• Der Vorteil der kurzen Entscheidungswege („Land der kurzen Wege“) ginge verloren.
• Der Verlust der Selbständigkeit würde zugleich den Verlust einer Vielzahl von Arbeitsplätzen in staatlichen und staatsnahen Bereichen bedingen.
  • Im Bereich der Landesbediensteten wären all jene Bereiche betroffen, die im weiteren Sinne politische Führungs- und Kontrollaufgaben wahrnehmen (insbesondere Staatskanzlei, Ministerien, Landesrechnungshof, Landtag).
  • Auch im Bereich der nachgeordneten Behörden (z. B. Statistisches Landesamt, Landesamt für Umweltschutz) wäre mit spürbaren Arbeitsplatzverlusten zu rechnen.
  • Der Bestand jener Einrichtungen, die an die Existenz eines eigenständigen Bundeslandes Saarland bzw. einer Landeshauptstadt gebunden sind (z. B. Saarländischer Rundfunk, Saarländisches Staatstheater, Landesanstalt für Rundfunkwesen, SaarLB), würde gefährdet.
  • Auch bei Einrichtungen des Bundes im Saarland wäre mit einer spürbaren Personalausdünnung zu rechnen (z. B. Oberfinanzdirektion).
• Das Saarland hätte bei Verlust seiner Selbständigkeit geringere Möglichkeiten, das Zusammenwachsen der Europaregion Saar-Lor-Lux voranzutreiben. Bislang ist es hier – nicht zuletzt aufgrund seiner Eigenständigkeit – zu den treibenden Kräften geworden.
• Die Möglichkeiten eines offensiven Standort- und Tourismusmarketings würden deutlich eingeschränkt.

Ob das Land nach einer Länderneugliederung besser oder schlechter gestellt wäre, würde sich auf Dauer aber vor allem an der Frage entscheiden, ob der Staat, in den das Saarland dann eingebunden wäre, eine bessere oder schlechtere Politik für den Wirtschafts- und Wohnstaat Saarland machen würde als eine eigenständige Landesregierung.

VI. Die Vorteile der Kleinheit konsequent nutzen!

Kleinheit hat keineswegs nur Nachteile. Sie bietet, wie es sich in der Praxis zeigt, zugleich auch beträchtliche Vorteile. Diese lassen sich treffend mit den Begriffen flink, flexibel, findig beschreiben:

• Flink: In kleineren Ländern gibt es ebenso wie bei kleineren Unternehmen weniger Hierarchien und kürzere Entscheidungswege. Entscheidungen können grundsätzlich schneller getroffen und umgesetzt werden.
• Flexibel: Kleinere Länder können ebenso wie kleinere Unternehmen schneller auf sich wandelnde Rahmenbedingungen reagieren und sich ihnen anpassen. Es gilt: Je kleiner, desto wendiger.
• Findig: In kleinen Bundesländern ist es leichter, sich auf neue Lösungen zu verständigen und diese dann auch zügig umzusetzen.

Leider nutzen die kleineren Bundesländer diese Vorteile der Kleinheit bisher nur unzureichend. Sie wären erfolgreicher, würden sie ihre Politik verstärkt an den Strategien ausrichten, die den Erfolg kleiner und mittlerer Unternehmen bestimmen.

VII. Für eine Reform des Föderalismus

Ein wesentlicher Grund dafür, dass die Vorteile der Kleinheit auf Länderebene kaum zum Tragen kommen, liegt darin,

• dass unsere bundesstaatliche Ordnung den Ländern nur sehr bescheidene Kompetenzen und keinerlei eigene Finanzquellen zuweist und
• dass der deutsche Föderalismus in seiner jetzigen Form keinen schöpferischen Wettbewerb zwischen den Bundesländern vorsieht.

Hier liegt das eigentliche Problem. Wir nutzen die Chance nicht, die der Föderalismus grundsätzlich bietet – die Chance, Politik in einem breit gefächerten Prozess von Versuch und Irrtum zu gestalten. Deutschland hat sich dieser Chance mehr und mehr beraubt, in dem es auf praktisch allen Ebenen des politischen Handelns Mischverantwortungen und Mischfinanzierungen geschaffen hat, die politisches Handeln im Ergebnis erschweren oder gar lähmen. Dies ist nicht zuletzt auch ein Grund für die geringe Reformfähigkeit, die wir hierzulande mehr und mehr beklagen.

Voraussetzung für einen lebendigen föderalen Wettbewerb ist, dass die Verfassung Bund und Ländern klar definierte Verantwortungen, Entscheidungskompetenzen und auch Finanzquellen zuweist. In der ursprünglichen Fassung unseres Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 war dies so angelegt. Das Grundgesetz enthielt klare Regelungen, nach denen Bund und Länder weitgehend eigenverantwortlich und eigenständig agieren konnten. Zugleich wies es den Ländern eigene Einnahmequellen zu. Es übertrug ihnen die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit über die Einkommen- und Körperschaftssteuer sowie über die meisten Verkehrssteuern. Dem Bund fiel die Hoheit über die Zölle und die meisten Verbrauchssteuern zu.

Von dieser klaren Struktur haben wir uns mehr und mehr entfernt:

• Das Trennsystem bei den Steuern ist durch die Finanzreformen (insbesondere von 1955 und 1969) schrittweise in ein komplexes Verbundsystem überführt worden. Heute werden rund drei Viertel des Steueraufkommens gemeinsam von Bund und Ländern vereinnahmt, womit einhergeht, dass die wichtigsten Steuergesetze nicht nur der Zustimmung des Bundestages, sondern auch des Bundesrates bedürfen. Die Länder haben heute praktisch keine eigenständigen Einnahmequellen mehr.
• Dem föderalen Wettbewerb abträglich war zugleich auch, dass die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes immer stärker ausuferte.
• Überdies haben die Rahmengesetze des Bundes den Gestaltungsraum der Länder deutlich eingeengt: Das Beamtenrechtsrahmengesetz und das Hochschulrahmengesetz etwa reduzieren den Spielraum für föderalen Wettbewerb gerade auf Gebieten, auf denen er besonders wünschenswert und förderlich wäre.
• Ausdruck der innigen Vermengung von Bundes- und Länderkompetenzen war schließlich auch die Einführung der „ Gemeinschaftsaufgaben“ im Jahre 1969.

Trauriges Fazit: Regieren auf Landesebene heißt heute kaum noch eigenständig regieren in Saarbrücken oder Mainz, sondern mitbestimmen in Berlin und Brüssel. Zupackendes Regieren auf Bundesebene gibt es als Folge der innigen Verflechtung von Bundes- und Länderkompetenzen ebenso wenig wie Reformimpulse durch einen schöpferischen föderalen Wettbewerb. Die politischen Entscheidungsstrukturen sind komplexer denn je. Die Reformfähigkeit in unserem föderalen Staat ist deshalb im Ergebnis eher geringer als in einem zentralistischen Einheitsstaat. Es ist deshalb höchste Zeit, dass wir in Deutschland endlich wieder mehr Föderalismus wagen. Dazu gilt es, dem Bund und den Ländern wieder klar voneinander abgegrenzte Aufgaben, Entscheidungsbefugnisse und Finanzkompetenzen zuzuweisen – so wie es die Väter unseres Grundgesetzes vor mehr als fünf Jahrzehnten mit viel Klugheit bereits einmal getan haben.

Kennziffern der Länderhaushalte 2000
Verwaltungsgliederung und Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland am 31.12.2001

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